2025年已然過半，中國經(jīng)濟(jì)總體平穩(wěn)運(yùn)行，而這背后顯然離不開更加積極財政政策的助力。
“面對國際經(jīng)貿(mào)環(huán)境急劇變化，上半年宏觀經(jīng)濟(jì)延續(xù)穩(wěn)中向好態(tài)勢，經(jīng)濟(jì)增長韌性超出普遍預(yù)期，一個重要原因就是今年財政政策逆周期調(diào)節(jié)力度加大，發(fā)力節(jié)奏適度前置，促消費、穩(wěn)投資作用凸顯。”東方金誠首席宏觀分析師王青告訴第一財經(jīng)。
在近些年推動經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行的宏觀政策體系中，財政政策是一大支柱，今年中國首次提出實施“更加積極的財政政策”，力度空前。上半年財政政策執(zhí)行情況如何？對經(jīng)濟(jì)增長、民生保障等究竟起到什么作用？下半年財政政策如何實施、重點在哪？
財政政策積極有力
自2008年國際金融危機(jī)以來，中國連續(xù)17年采用積極財政政策，即政府在經(jīng)濟(jì)增長乏力時通過增加支出、減少稅收、擴(kuò)大赤字、發(fā)行政府債券、增加轉(zhuǎn)移支付等手段，刺激總需求，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和增長的一種宏觀調(diào)控政策。
與往年有所不同的是，面對復(fù)雜的內(nèi)外形勢，今年的政府工作報告首次提出“更加積極的財政政策”，其中今年財政赤字率首次提到4%左右高位，新增政府債務(wù)總規(guī)模達(dá)到11.86萬億元，比去年增加2.9萬億元，釋放了財政政策擴(kuò)張加碼穩(wěn)經(jīng)濟(jì)信號。
粵開證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅志恒告訴第一財經(jīng)，今年上半年面對關(guān)稅戰(zhàn)、房地產(chǎn)市場深度調(diào)整、“內(nèi)卷式”競爭等多重壓力，中國經(jīng)濟(jì)頂住了壓力，運(yùn)行總體平穩(wěn)。中國經(jīng)濟(jì)的主要支撐力量在于消費品“以舊換新”帶動的消費回升、設(shè)備更新帶動的制造業(yè)投資保持高位、財政靠前發(fā)力帶動的基建投資保持較高增速、搶出口和轉(zhuǎn)出口帶動的出口韌性等。
“消費和投資的背后是‘兩重’‘兩新’政策，是超長期特別國債和專項債加快發(fā)行和使用，是中央和地方財政協(xié)同發(fā)力。這些經(jīng)濟(jì)動能既反映出中國經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)大韌性，也反映出更加積極的財政政策有力地發(fā)揮穩(wěn)增長的重要作用。”羅志恒說。
衡量財政政策擴(kuò)張力度的大小，一個關(guān)鍵指標(biāo)是財政支出規(guī)模的大小及增速的快慢。
根據(jù)財政部數(shù)據(jù)，2025年前5個月，廣義財政（全國一般公共預(yù)算支出和政府性基金支出之和）支出14.5萬億元，同比增長約6.6%。廣義財政支出超過收入3.3萬億元，同比增長約46.5%。
“這意味著上述兩本預(yù)算的財政支出增速大幅高于財政收入增速，而且高于名義GDP增速，反映出上半年財政政策非常積極。”羅志恒說。
他表示，上半年受物價低迷和房地產(chǎn)調(diào)整的影響，稅收和土地出讓收入增速相對偏低，但各級財政積極作為，大力盤活存量資源資產(chǎn)，同時迎難而上、主動作為，借助超長期特別國債、專項債等政策工具，擴(kuò)大支出強(qiáng)度，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)“投資于人”，提升支出效率，推動經(jīng)濟(jì)運(yùn)行延續(xù)回升向好態(tài)勢。
今年上半年財政保持必要支出力度，全力保障國家重大戰(zhàn)略任務(wù)和基本民生資金需求。
根據(jù)粵開證券研究院數(shù)據(jù)，今年前5個月，社會保障和就業(yè)、教育、衛(wèi)生健康三項民生支出合計占全國支出的比重達(dá)41.1%，較2024年同期提升0.9個百分點。同時，財政支出更加重視科技創(chuàng)新與發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，1~5月科學(xué)技術(shù)支出同比增長6.5%，高于財政支出總體增速?；I(lǐng)域支出保持一定力度。
今年政府債券加速發(fā)行。根據(jù)多家機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)，今年上半年國債發(fā)行約7.9萬億元，地方政府債券發(fā)行約5.5萬億元。其中上半年已經(jīng)發(fā)行超長期特別國債5500億元，發(fā)行進(jìn)度達(dá)42.7%。新增專項債券已發(fā)行近2.2萬億元，發(fā)行進(jìn)度為49.1%，快于去年同期的37.2%。
羅志恒表示，今年上半年超長期特別國債和專項債靠前發(fā)力、協(xié)同發(fā)力，“兩重”“兩新”促投資擴(kuò)消費效果明顯。
王青表示，上半年各類政府債券發(fā)行規(guī)模同比大幅增加，中央對地方政府轉(zhuǎn)移支付下達(dá)節(jié)奏、財政支出進(jìn)度也有加快，則體現(xiàn)了財政政策前置發(fā)力的特點。上半年財政政策靠前發(fā)力，一個重要原因是年初以來外部經(jīng)貿(mào)環(huán)境波動顯著加劇，需要國內(nèi)宏觀政策大力提振內(nèi)需，穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)基本盤。從政策效果來看，上半年財政政策在促消費、擴(kuò)投資效果顯著。
下半年更加積極
相比于上半年形勢，市場普遍預(yù)計下半年經(jīng)濟(jì)面臨更大挑戰(zhàn)。
羅志恒認(rèn)為，展望下半年，中國經(jīng)濟(jì)回升向好的基礎(chǔ)仍需進(jìn)一步穩(wěn)固，經(jīng)濟(jì)面臨較大的不確定性，其中關(guān)稅戰(zhàn)對經(jīng)濟(jì)尤其是出口的影響可能逐步顯現(xiàn)，消費刺激效應(yīng)面臨去年下半年的高基數(shù)和刺激乘數(shù)效應(yīng)的邊際放緩，房地產(chǎn)市場的調(diào)整仍在持續(xù)，物價水平低位運(yùn)行，這些都可能影響財政增收，財政收支形勢仍是緊平衡。
近期，財政部部長藍(lán)佛安作《國務(wù)院關(guān)于2024年中央決算的報告》（下稱《報告》）時，要求下一步財政部門將用好用足更加積極的財政政策，根據(jù)形勢變化及時推出增量儲備政策，著力穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)企業(yè)、穩(wěn)市場、穩(wěn)預(yù)期，全力鞏固經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定的基本面。
《報告》具體部署了下一步五大財政工作重點任務(wù)。比如加快政策落地，強(qiáng)化部門協(xié)同，多措并舉幫扶困難企業(yè)，盡早發(fā)行和使用超長期特別國債、專項債券等，發(fā)揮財政資金引導(dǎo)和帶動效應(yīng)，支持做好“兩重”“兩新”等工作，推動促消費、擴(kuò)投資、穩(wěn)外貿(mào)、惠民生等政策早見效、多見效等。
王青表示，下半年財政政策繼續(xù)要求“加快落地”，這一方面能夠強(qiáng)化三季度宏觀政策逆周期調(diào)節(jié)作用，同時也能為四季度財政加力騰出空間。此外，下半年財政政策還會向加快新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展方向傾斜，重點是實施結(jié)構(gòu)性減稅降費，加大對科技創(chuàng)新、制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級、解決“卡脖子”問題的財政扶持力度；同時針對接下來出口承壓可能波及外貿(mào)領(lǐng)域就業(yè)、房地產(chǎn)市場調(diào)整影響地方政府財力等方面，建議下半年財政支出要更加重視穩(wěn)就業(yè)，兜實基層“三保”底線。
下半年財政政策將繼續(xù)靠前發(fā)力。比如近日財政部披露的三季度發(fā)行11只超長期特別國債時間安排中，有4只超長期特別國債時間明顯提前。
“下半年應(yīng)繼續(xù)加快超長期特別國債、專項債券剩余額度的發(fā)行和使用，更好發(fā)揮擴(kuò)投資、促消費的政策效果。”羅志恒說。
中國民生銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家溫彬認(rèn)為，展望下半年，預(yù)計財政部門將主抓落實，加快推動存量政策落地見效。下半年，全口徑下廣義財政空間還有超7萬億元，其中赤字、專項債、超長期特別國債額度分別剩余4.03萬億元、2.24萬億元、7450億元，“余糧”充足。
除了盡快用好存量政策外，財政部已經(jīng)表態(tài)將根據(jù)形勢變化及時推出增量儲備政策。
羅志恒建議，根據(jù)形勢的需要動態(tài)調(diào)整預(yù)算，擴(kuò)大財政支出，對沖關(guān)稅戰(zhàn)可能引發(fā)的外需下滑風(fēng)險，穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長，及時紓困救助外貿(mào)等受損行業(yè)；給二孩及多孩家庭發(fā)放生育補(bǔ)貼；探索增發(fā)國債在中央層面成立“房地產(chǎn)穩(wěn)定基金”以穩(wěn)樓市；推動“國資—財政—社保”聯(lián)動改革，增加國資收益上繳財政并專項用于社保體系建設(shè)，提高城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金待遇。
王青認(rèn)為，下半年根據(jù)形勢需要，財政政策有可能“三箭齊發(fā)”，即進(jìn)一步上調(diào)目標(biāo)財政赤字率、增加地方政府專項債和超長期特別國債發(fā)行。其中，增加以舊換新政策支持資金規(guī)模必要性最大，能夠直接支持出口轉(zhuǎn)內(nèi)銷；增加專項債發(fā)行則將推動基建投資適度提速，發(fā)揮其宏觀經(jīng)濟(jì)“穩(wěn)定器”作用；上調(diào)目標(biāo)財政赤字率并加大對地方財政的支持力度，能更有力地兜底“三保”，并增加對科技創(chuàng)新等重點領(lǐng)域的財政支持。